收件时间: 2016-03-08 00:22

　　发 件 人: 王华

　　问题:据国家财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期显示表明：截止2016年1月31日，共用6997个项目进入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资需求81322亿元。可见，在中央政府的政策支持下，地方政府推广PPP项目的热情空前高涨，但是项目落地情况却不容乐观，签约率低的现象在短期内难以改观，其中原因之一是PPP项目融资难。

　　在经济下行压力下，企业普遍面临着融资难的问题。作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的新机制，由于PPP在我国尚处于探索阶段，相关政策制度尚不健全，所以金融机构对PPP项目融资热情不高，暂持观望态度。其中既有源于PPP模式的内部原因，也有制约融资的外部因素。下面将试着从内外两个角度对PPP项目的融资难题进行分析，明晰PPP项目融资难在何处。

　　(一)、内部原因：

　　作为一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制，PPP具有自身的一些特性，掣肘其从金融机构融通资金。

　　1.期限长:

　　PPP项目的存续期一般为20-30年，甚至有99年的，相较于一般项目，持续周期较长，项目施行过程中存在的不确定性增加。一方面，流动性不足会增加PPP项目的融资成本;另一方面，金融机构也会考虑到融通资金的安全性，出于审慎性原则，对资金投放的审核机制更为严格，要对项目做尽职调查和评审，复核项目的可行性。

　　2.风险大 :

　　PPP模式的创新之处在于政府和社会资本合作，组成项目公司(SPV)，共同参与基础设施和公共服务建设，双方风险共担、收益共享。对于资金方而言，与原有的政府直接提供服务相比,政府信用转变为项目公司信用，由于参与项目的社会资本资质良莠不齐，导致PPP模式的信用风险加剧。金融机构会对项目执行中的现金流、资产处置等加以限制和监控，以减少融资风险。

　　3.收益低 :

　　结合公开招标和现已落地的PPP项目，不难看出，目前中国PPP项目的收益率不会太高。确实，现有的PPP项目多为长期微利项目，收益率基本上在6%-8%左右，有的甚至还未探索出成熟的盈利模式，市场上缺乏优质项目的抱怨不绝于耳。在这样的背景下，项目方难以获得超额收益，能够承担的资金成本相对有限，自然难以吸引金融机构为项目融通资金。

　　诚然，PPP这一属性决定了项目期限长、风险大、收益低，投资PPP难以获得房地产那样的暴利，抑制了金融机构的放贷意愿。期限、风险和收益问题是所有金融机构为PPP项目融资不可忽视的问题，但是事情都是相对的，PPP项目的投资标的较为明确，未来现金流稳定，与养老金、保险资金的投资需求完美匹配，在全球低利率、资产配置荒的环境下，为资金提供了一个不错的投资方向。

　　(二)、外部原因：

　　PPP项目遭遇融资困境除了自身存在一定的原因外，还有一些外部因素作用。

　　1.融资方式单一 :

　　根据我们的调研情况可知，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，国际PPP项目常用的项目贷款未能得到充分运用。原因是多方面的：1.中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式并不多见。2.金融机构不愿承担风险，还是习惯于躺着挣利差，创新动力不足，加之股权结构设计、股权退出等难题未解，导致股权融资在融资过程中运用甚少。如此单一的融资方式导致融通的资金量极为有限，相对于PPP项目的巨量投资，可谓是杯水车薪。同时，以商业信贷为主导的间接融资，利率过高、周期较短，难以适应大多数PPP项目收益低、周期长的特点。

　　2.抵押増信不足 :

　　近年来，金融机构也积极响应号召，积极关注并学习PPP，但是在收效甚微。商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。这主要是源于PPP项目抵押増信不足，首先，项目资产的权属不清，一般约定只有经营权，没有所有权;其次，项目公司对项目土地只有使用权，需经政府同意，才可对使用权进行抵押;最后，PPP项目多为在建项目，存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求，令原本艰难的融资之路更为曲折。目前，农业银行积极创新，率先印发《关于做好政府和社会资本合作项目(PPP)信用业务的意见》，考虑到PPP项目大多涉及公益性资产不能用于抵押，应创新担保方式，以特许经营权、购买服务协议预期收益等设定质押。但是该方案仍处于探索阶段，特许经营权质押才刚刚开始，适用性较低。

　　3.法律争议未解 :

　　当前，由于PPP上位法缺失，PPP模式存在着许多不明晰的地方，各方各执一词，争议较大。主要表现在以下两个方面：1.资产所有权问题，财政部印发的《企业会计准则解释第2号》明确规定“BOT业务所不应作为项目公司的固定资产”，即项目公司的收入应确认为金融资产或者无形资产，项目设施不能固定资产化，但PPP模式下其他形式下资产权属问题尚无定论，现在通行的做法是在存续期内项目公司没有资产所有权，只有经营权，加剧了抵押难题;2.政府和社会资本对债务的承担责任范围，政府和社会资本认为PPP项目融资一般是基于项目载体，也就是项目公司(SPV)是融资主体，是一种无追索权或有限追索权的项目融资，也就是说，万一项目出现还款危机，金融机构只能追索到项目公司，不能向组成项目公司的政府和社会资本主张权利。但是金融机构却不以为然，为了降低融资风险，通常会以项目公司缺乏存量资产、需要追溯到上一级为由，要求社会资本(尤其当社会资本是民营企业时)作为风险承担主体，对PPP融资承担无限追索责任。

　　4.PPP认识不全 :

　　现在，PPP模式在我国仍处于起步阶段，作为一种新机制，各方对PPP模式的认识相对不足。在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府将PPP模式仅视作一种新的融资模式，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释，地方政府存在转移风险、推卸提供公共产品责任等心理，在资金筹集过程中，地方政府置身事外，将资金难题转嫁给社会资本，导致社会资本成为主要的出资方，但其自身资金流并不充足，使原本困难的PPP融资难上加难。

　　5.缺乏相应政策支持：

　　迄今为止，我国关于PPP模式的相关政策密集出台，但是相应的PPP融资支持政策尚属空白。首先，我国尚未出台鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品的相关政策，致使金融机构缺乏创新的动力，未能及时探索匹配PPP项目需求的金融机制;其次，PPP项目投融资交流机制尚未建立，借贷双方的交流渠道并不畅通，争议解决方案尚未形成;最后，中央级PPP项目支持基金仍在筹备过程中，引导示范效应尚未显现。上述融资支持政策的缺失，加剧了PPP项目融资的不确定性，结果导致金融机构面对PPP项目融资是选择暂时观望规避，投资热情不高，PPP项目的融资难问题进一步凸显。

　　从上面的分析可知，由于PPP项目具有期限长、风险大和收益低等自然特性，再加上融资方式单一、抵押増信不足、法律争议未解、PPP认识不全和缺乏政策支持等外部原因致使PPP项目遭遇了融资难题，延缓了项目进程。未来我国的PPP融资任重道远，需要各方积极探索，全力配合，共同破解，保障PPP项目顺利推进。(以上意见敬请海口市领导及市直部门领导给予全面参考支持，谢谢)!

　　答复:

    尊敬的网友：

　　发来《关于 PPP 融资难问题分析(意见)》的邮件已收悉，十分感谢您对我市 PPP 事务的关注与支持，经我局仔细研阅您的邮件，现回复如下：

　　一、关于 PPP 项目的合作期限影响融资的问题，目前我市 PPP 项目合作年限是结合 PPP 项目建设内容和设施使用年限等情况确定的，原则上不超过 30 年，大部分项目合作年限均在 10-20 年期间。

　　二、关于融资风险及增信不足的问题，在社会资本采购环节，我市各 PPP 项目均会对拟参与竞争的社会资本方提出符合项目实施条件的具体要求;同时，对于 PPP 项目中政府付费部分亦列入政府财政预算予以保障，对投资规模较大的项目积极争取财政部 PPP 基金支持，为项目融资提供增信。

　　三、关于融资方式单一的问题，一是我市组建政银企对接平台，促进金融机构与社会资本在融资方面的沟通，在使用传统商业融资的同时也积极引进产业基金投资;二是允许具备项目建设运营资质的企业与金融机构组成联合体参与项目采购，与政府出资方参股组建项目公司，为项目建设提供资金保障。

　　四、关于法律及相关政策方面的问题，目前财政部已完成《政府和社会资本合作财政管理办法》的草拟及征求意见工作，待修改完善后印发。对此，我市将及时跟进，明确 PPP模式下各方权责，降低融资风险。

　　五、关于 PPP 认识方面的问题，我市通过组织各行业部门开展多次 PPP 专题培训，以及开设“海口市政府和社会资本合作管理中心”微信公众号等方式，加大 PPP 模式的宣传、推广和培训力度，加强各方对 PPP 模式运用的认识和理解。